◇山西的人口小縣改革中，原則上不再設(shè)立10名編制以下的事業(yè)單位，縣委、縣政府直屬事業(yè)單位不超10個(gè)

(相關(guān)資料圖)

◇河曲縣的數(shù)據(jù)顯示，改革過渡期之后，縣直部門公用經(jīng)費(fèi)支出每年減少1050萬元，財(cái)政供養(yǎng)人員工資福利、“五險(xiǎn)一金”等支出每年減少1.33億元

◇機(jī)構(gòu)設(shè)置堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，通過職能轉(zhuǎn)變、機(jī)制再造，初步形成大經(jīng)濟(jì)、大農(nóng)業(yè)、大建設(shè)等寬職能架構(gòu)

◇人口小縣改革試點(diǎn)需要上級(jí)給予基層更多支持，給他們改革的“勇氣”

文?|《瞭望》新聞周刊記者?孫亮全?李紫薇

在山西省浮山縣基層治理公共指揮中心，工作人員在監(jiān)控指揮中心大數(shù)據(jù)平臺(tái)（2022 年 7 月 31 日攝） 閆銳鵬攝

縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。黨的二十大報(bào)告提出，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2021（縣市卷）》，納入統(tǒng)計(jì)的2075個(gè)縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個(gè)，10萬人以下的縣（市）有206個(gè)，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個(gè)。

《瞭望》新聞周刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分人口小縣在發(fā)展中面臨不少共性難題：財(cái)政供養(yǎng)入不敷出，財(cái)政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付；財(cái)政供養(yǎng)人員比例欠合理，存在人浮于事的現(xiàn)象；事業(yè)單位“小、散、弱”；部分機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行體制等與縣域高質(zhì)量發(fā)展需求不相匹配……

為降低縣域行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高職能部門運(yùn)行效率，推動(dòng)縣域高質(zhì)量發(fā)展，山西等多地的人口小縣近年開始探索改革突圍：通過“系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性”的改革思路，推進(jìn)機(jī)構(gòu)整合、職能聚合、隊(duì)伍融合，以“精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化職能、促進(jìn)發(fā)展”等方式，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，謀局縣域治理效能提升。

山西省長治市黎城縣壺山旅游度假區(qū)一處民宿（資料照片） 攝影 / 本刊

精簡機(jī)構(gòu)和人員

盡管往往面臨著發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、收入渠道狹窄、財(cái)政能力有限等困難，但在一些人口小縣，一定程度上存在財(cái)政供養(yǎng)人口與總?cè)丝诒壤Ш鉅顩r。

2019年，山西對(duì)全省人口小縣進(jìn)行了一次摸底調(diào)研，其中一個(gè)總?cè)丝?3萬余人的縣，全縣財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)近6000人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比例為22:1。

這種現(xiàn)象在中西部地區(qū)的人口“袖珍小縣”更加明顯。如某西部省份人口小縣，總?cè)丝趦H4萬余人，但財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)近2500人，全縣總?cè)丝跀?shù)與財(cái)政供養(yǎng)人員比例為16.9:1。

2020年4月，根據(jù)山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、強(qiáng)基層、重實(shí)戰(zhàn)、高效率”的目標(biāo)要求，堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣率先開展試點(diǎn)，一體推進(jìn)縣域行政運(yùn)行體系全面改革。

隨后，山西又選取人口10萬人左右的太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣作為第二批改革試點(diǎn)縣，目前兩批改革試點(diǎn)縣均取得階段性成效。

數(shù)據(jù)顯示，河曲縣將36個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡為22個(gè)，135個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡為114個(gè)，將186個(gè)涉改事業(yè)單位整合為40個(gè)、事業(yè)編制核減48%；浮山縣將35個(gè)黨政機(jī)構(gòu)精簡為22個(gè)，精簡37%，科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由154名精簡為128名，精簡17%。涉改縣直事業(yè)單位由179個(gè)精簡為40個(gè)，精簡78%，涉改事業(yè)編制由1944名精簡為970名，精簡約一半。

受訪者表示，將總?cè)丝谂c財(cái)政供養(yǎng)人員比例調(diào)整至合理區(qū)間，精簡機(jī)構(gòu)和人員，起到了“瘦身強(qiáng)體”的作用，解決了“有人沒事干、有事沒人干”等問題。

一方面，機(jī)構(gòu)精簡，職能集中有力。

采訪發(fā)現(xiàn)，一些縣域人口雖少，但黨政部門設(shè)置和職責(zé)分工卻很“細(xì)致”。如某人口小縣事業(yè)單位中5名及以下編制的單位119個(gè)，6至10名編制的單位44個(gè)，10名以上編制的單位僅有57個(gè)。這其中，縣里的部分事業(yè)單位，如礦產(chǎn)品運(yùn)銷中心、煤炭運(yùn)銷中心等成立時(shí)間較早，機(jī)構(gòu)職能已不適應(yīng)實(shí)際需求。

有受訪者坦言，從總量上看，人口小縣編制有限，如果機(jī)構(gòu)設(shè)置過多過細(xì)，必然導(dǎo)致相關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)模小、力量散，履職力不從心，行政效能發(fā)揮受限。

石樓縣委常委、組織部部長張瑞春和浮山縣委常委、組織部部長潘麗君等人說，山西的人口小縣改革中，原則上不再設(shè)立10名編制以下的事業(yè)單位，縣委、縣政府直屬事業(yè)單位不超10個(gè)，按照“一類事項(xiàng)由一個(gè)單位負(fù)責(zé)”的思路，調(diào)整優(yōu)化規(guī)模過小、功能萎縮、分散重復(fù)設(shè)置的單位，對(duì)縣域單位進(jìn)行了整體重塑和功能再造。

另一方面，職務(wù)“帽子”減少，干部隊(duì)伍優(yōu)化。

石樓縣改革后，設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)22個(gè)，均為正科級(jí)建制，其中黨委序列6個(gè)，縣政府組成部門由26個(gè)精簡為16個(gè)。目前，全縣黨政機(jī)構(gòu)減少了37.1%，事業(yè)單位減少了31.1%，行政事業(yè)單位科級(jí)職數(shù)減少11.8%。

有受訪者說，由于人口小縣編制有限，過于“細(xì)致”的機(jī)構(gòu)設(shè)置必然導(dǎo)致內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)不合理。一些過去的“四人局”“五人局”中，除了一正兩副三個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，僅有一兩名普通干部編制。

“改革有效解決了這個(gè)問題，如三個(gè)局并成一個(gè)局，9名班子成員轉(zhuǎn)為一正兩副3個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)?！笔瘶强h委編辦主任邢永紅說，“瘦身”與“健身”并舉、“減法”與“加法”同做，涉改縣最大化精簡了機(jī)構(gòu)、優(yōu)化了職能。

與此同時(shí)，改革帶來了干部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。改革后，浮山縣干部隊(duì)伍整體年齡梯次配備和專業(yè)結(jié)構(gòu)更加科學(xué)合理，科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍40歲以下、40到50歲、50歲以上的結(jié)構(gòu)比例由改革前的1.4:1.5:1優(yōu)化到3.2:3.1:1，大學(xué)本科以上學(xué)歷占比超過八成。

壓減運(yùn)行成本

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，人口小縣多分布在中西部地區(qū)，有其形成的特定歷史和客觀原因，有的因自然條件受限，地廣人稀，“一方水土養(yǎng)活不了太多人”；有的則擔(dān)負(fù)著特殊功能使命，面臨一些實(shí)際難題。

如山西省石樓縣處在呂梁山腹地，呂梁山區(qū)曾是14個(gè)集中連片特困地區(qū)之一，山大溝深，自然條件惡劣，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展難度較大，多年來屬于山西省財(cái)政收入最小縣。

與此同時(shí)，因保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，這些縣域財(cái)政支出近年只增不減，教育、醫(yī)療、城鄉(xiāng)建設(shè)等民生領(lǐng)域社會(huì)事業(yè)剛性支出逐年增長。行政管理成本過高一定程度擠壓了縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展開支。

一個(gè)人口小縣提供的數(shù)據(jù)顯示，在每年26億余元總財(cái)力中，?；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)就要花去23億余元，財(cái)政供養(yǎng)的在職人員工資達(dá)5億余元。

“吃了飯就沒錢了，發(fā)展要資金、基礎(chǔ)設(shè)施提升要資金，各種配套還要資金?！币晃回?cái)政部門工作人員說，人口小縣財(cái)政局的工作不好干。

減少財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)，讓各涉改人口小縣的財(cái)政局局長們舒出一口氣。石樓縣財(cái)政局副局長王建生算了一筆賬：壓減了30多個(gè)單位，預(yù)計(jì)每年減少5000余萬元經(jīng)費(fèi)。編制縮減了之后，人員經(jīng)費(fèi)預(yù)計(jì)每年減少2000多萬元。

河曲縣的數(shù)據(jù)顯示，改革過渡期之后，縣直部門公用經(jīng)費(fèi)支出每年減少1050萬元，財(cái)政供養(yǎng)人員工資福利、“五險(xiǎn)一金”等支出每年減少1.33億元。

除了運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員工資，改革之后的另一項(xiàng)“收入”是辦公場所結(jié)余。隨著單位數(shù)量的減少，辦公場所更加集中，河曲縣空出辦公用房1.05萬平方米，為社區(qū)活動(dòng)、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)提供基礎(chǔ)設(shè)施保障。

婁煩縣直屬機(jī)關(guān)事務(wù)服務(wù)中心提供的數(shù)據(jù)顯示，改革推動(dòng)了縣城機(jī)構(gòu)的合署辦公，促進(jìn)了優(yōu)化資源、合理調(diào)配辦公用房，改革過程中，婁煩縣完成了36家單位辦公用房調(diào)劑工作，共計(jì)騰退辦公用房2.8萬余平方米，并對(duì)閑置辦公用房進(jìn)行統(tǒng)一登記。在此基礎(chǔ)上，高標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施人才公寓改擴(kuò)建項(xiàng)目，改造出房間130套，為來婁煩服務(wù)的各類人才提供了服務(wù)保障。

治理更高效

除了優(yōu)化部門和編制配給，降低工資支出和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外，人口小縣改革探索的更深層含義是根據(jù)工作實(shí)際和發(fā)展需求，通過機(jī)構(gòu)撤并改革對(duì)縣域權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)行再造，簡化辦事程序，提高辦事效率，謀求治理能力提升。

浮山縣委編辦主任李友權(quán)說，機(jī)構(gòu)設(shè)置堅(jiān)持“一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)”，通過職能轉(zhuǎn)變、機(jī)制再造，初步形成大經(jīng)濟(jì)、大農(nóng)業(yè)、大建設(shè)等寬職能架構(gòu)。與此同時(shí)，同步推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和綜合行政執(zhí)法體制改革，強(qiáng)化基層治理力量，優(yōu)化配置執(zhí)法力量。

一方面，有效解決縣域機(jī)構(gòu)職能交叉與業(yè)務(wù)壁壘，利于貼合縣域發(fā)展需求。

記者調(diào)研了解到，一些縣域黨政機(jī)構(gòu)中，存在多個(gè)部門職能重疊現(xiàn)象。與此同時(shí)，縣域有部門之間存在一定業(yè)務(wù)壁壘，專業(yè)的事不是專業(yè)的團(tuán)隊(duì)在做，難以形成專業(yè)合力?？h域內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、資源能源管理、節(jié)能管理、工程項(xiàng)目建設(shè)、行政執(zhí)法等，存在同類事務(wù)分屬不同部門管理情況。如住建局有“參與城市總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃編制工作”職能，自然資源局有“研究擬訂城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并監(jiān)督實(shí)施”職能，而二者在規(guī)劃職能上運(yùn)行并不順暢。

石樓縣將農(nóng)業(yè)、水利、鄉(xiāng)村振興局合并成農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局，兼任石樓縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局局長的副縣長郭向東說，目前系統(tǒng)謀劃了“168產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，包括1個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、6個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和8個(gè)基地。

“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域資金項(xiàng)目多，許多惠農(nóng)項(xiàng)目分散在各部門，每個(gè)部門都有自己的一套流程。以某鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目為例，以前可能需要在資金、技術(shù)、畜牧、水利等部門分別立項(xiàng)?！惫驏|說，現(xiàn)在在源頭上就對(duì)所有涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行了系統(tǒng)謀劃，一體實(shí)施，形成合力，提高效率。

浮山縣城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運(yùn)輸局主持日常工作的副局長石海鵬說，以前城鄉(xiāng)接合部的路面維修、垃圾清理等事宜長期存在“推諉扯皮”等問題，住建、交通等兩個(gè)部門責(zé)任不清、界限不明，多次協(xié)調(diào)都沒有解決。改革后，住建和交通兩個(gè)部門合并，對(duì)城鄉(xiāng)接合部的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)統(tǒng)一安排、統(tǒng)一調(diào)度，問題便迎刃而解。

另一方面，扁平化減少了溝通成本，效率和規(guī)范程度明顯提升。

按照扁平化原則，不少涉改縣的縣委常委、副縣長兼任一些部門的“一把手”，所在部門均設(shè)置了主持日常工作的副職。部門內(nèi)部則從事業(yè)發(fā)展需求重新設(shè)置股室，再造權(quán)力運(yùn)行流程。浮山縣直涉改黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)股室由138個(gè)精簡為85個(gè)，事業(yè)單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由187個(gè)精簡為103個(gè)。與此同時(shí)，新部門對(duì)黨組議事規(guī)則、支部建設(shè)、對(duì)上溝通、領(lǐng)導(dǎo)班子職責(zé)分工、建立例會(huì)會(huì)商制度等作出規(guī)定，重塑運(yùn)行模式。各單位工作人員職責(zé)更明確，“人人身上有擔(dān)子，各個(gè)肩上有任務(wù)”。

“從分管變成了法人，擔(dān)子更重了。”兼任石樓縣發(fā)改工信和科技商務(wù)局局長的副縣長王鵬坦言，作為分管副縣長，給局長們安頓了就成了局長的事，現(xiàn)在一竿子插到底，分管變直管，頭上有壓力。與之對(duì)應(yīng)，局里工作人員壓力更大，一些事情從“給局長交賬”變成了“給副縣長交賬”。

與此同時(shí)，工作標(biāo)準(zhǔn)和工作規(guī)范也明顯提升。郭向東說，局里的決策水平從“科級(jí)”提高到了“縣級(jí)”，各種決策事項(xiàng)議程也得按“縣級(jí)”對(duì)待，比以前規(guī)范多了。

此外，企業(yè)和群眾的辦事效率顯著提高。

為更好結(jié)合有效市場和有為政府，改革中也同時(shí)深化“放改服”改革。石樓縣由原來28個(gè)部門實(shí)施的729項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，由20個(gè)部門實(shí)施，通過大部門治理和扁平化管理，由以前的多部門多層次審批變成了一個(gè)部門一次性審批，方便了群眾辦事，提高了行政效率，降低了行政成本。

以參加養(yǎng)老、工傷、失業(yè)保險(xiǎn)等為例，由于人社局的各社保中心和民政局的低保中心均獨(dú)立設(shè)置、不能互通，企業(yè)辦理這些業(yè)務(wù)等需要前往3個(gè)窗口遞交3套參保登記材料才能辦結(jié)。而在山西的改革試點(diǎn)縣，改革后社會(huì)保障事業(yè)服務(wù)中心統(tǒng)一設(shè)置窗口，企業(yè)辦理不同險(xiǎn)種參保登記，只需在登記征繳窗口遞交一套材料，最多跑一次就可辦結(jié)。

因地制宜推進(jìn)改革

采訪中，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授許光建等人表示，此項(xiàng)改革意義重大，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)。

調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，在人事干部管理的退出和激勵(lì)、財(cái)權(quán)事權(quán)劃分的科學(xué)性、上下協(xié)作與公共資源共享機(jī)制等方面還面臨著一些階段性的困難和問題。他們建議，堅(jiān)持改革初衷和正確方向，根據(jù)實(shí)際情況因地制宜實(shí)事求是地推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，促進(jìn)改革效果最大化。

其一，立足實(shí)際，留足一定的因地制宜空間，結(jié)合各地基層情況，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。一些受訪者表示，不同人口小縣有各自不同的地理位置、資源稟賦、縣域發(fā)展定位、編制結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支狀況等，而改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是利益調(diào)整，在降低縣域行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)、提升縣域治理效能的既定目標(biāo)下，綜合考慮多方面訴求，尋求效果的“最大公約數(shù)”，在總體目標(biāo)和框架內(nèi)允許各地有一定的“個(gè)性化”空間。

如浮山縣是廚師大縣，有“山西刀撥面廚師之鄉(xiāng)”的資源優(yōu)勢，全縣9.9萬人中，注冊廚師等餐飲領(lǐng)域從業(yè)人員就有1.1萬人，為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)增收，當(dāng)?shù)卦诟母镏行略O(shè)立浮山廚師勞務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)中心，制定發(fā)展辦法，厚植比較優(yōu)勢。

其二，給基層注入改革的勇氣和底氣。隨著機(jī)構(gòu)部門和編制的精簡，上升通道變窄，一定程度上影響工作人員的積極性。有受訪者表示，應(yīng)采取必要措施，改革期間注意調(diào)動(dòng)干部隊(duì)伍的積極性，在過渡期保障好政策延續(xù)，逐步消化。同時(shí)暢通干部能上能下、交流任職渠道，提高基層干部職級(jí)待遇保障等，調(diào)動(dòng)干部工作熱情。

由于人口小縣改革試點(diǎn)是“自下”的改革，需要上級(jí)給予基層更多支持。如改革后出現(xiàn)縣域一個(gè)局對(duì)應(yīng)上級(jí)多個(gè)局的“一對(duì)多”狀況，基層干部尤其是主要干部面臨更多壓力，對(duì)人員素質(zhì)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置提出更多考驗(yàn)；執(zhí)法體制改革則更需要上級(jí)盡快授權(quán)配合。

其三，探索人口小縣合并路徑。一些受訪者表示，人口袖珍小縣“麻雀雖小，但五臟得有”，把人口和財(cái)政供養(yǎng)人員比例拉至全國平均水平并不現(xiàn)實(shí)，他們建議對(duì)歷史相近、風(fēng)俗相同、地域相連或產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)的人口小縣，借鑒鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的做法，逐步探索試點(diǎn)合并道路。